对农地法律制度的完善，应当注重坚持以人为本，从倡导不与民争利、让利于民过渡到重视限制公权力滥用、还权于民。也就是说，农地问题立法应突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，给他们以充分的选择权；将涉及农地权利的各方面问题作为一个整体来思考解决方案；以农民为价值依归，在法律上予以相同对待，促使农民的各种合法权益得以实现，使得“物尽其用、地尽其利”。———陈小君

　　对话人：

　　法制日报记者胡新桥余飞

　　中国农村土地法律制度研究中心负责人、中南财经政法大学副校长陈小君

　　对话动机：

　　最新消息称，2010年中央一号文件已经定稿，依然围绕“三农”问题展开。算上这份文件，中央已连续七年以“一号文件”的形式出台强农惠农措施，“三农”问题的解决渐入佳境。

　　中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心自2007年始在全国10省的田间地头进行调研。至今，该中心已收集到当代中国农民土地权利的大量样本和调研数据。

　　在强调强农惠农的时代背景下，当代中国农民最需要解决哪些问题？农民赖以生存的耕地如何进一步得到保护？就这些问题，记者与中南财经政法大学副校长、中国农村土地法律制度研究中心负责人陈小君展开了对话。

　　□对话

　　两项重要物权最需要立法完善

　　记者：今年的中央一号文件将连续第七次聚焦“三农”问题已无悬念。近年来，中央出台的诸多举措，如农业税取消、农村义务教育学杂费免除、新型农村合作医疗全面覆盖、农村最低生活保障制度等等，正在逐步解决9亿农民的一系列生活和发展的问题。通过调研，您觉得在这些问题得到解决后，农民最需要的权利有哪些？这些权利在现实中都能得到保障吗？

　　陈小君：通过调研，我们发现，农民最需要的是他们生活、生存和发展所依托的土地承包经营权和宅基地使用权这两项重要物权。这两个权利看起来普遍，但实际上内容非常丰富，包含了很多具体的权利元素。

　　就农村土地承包经营权而言，农民迫切需要的是能够自主、稳定地行使权利。土地承包经营自主权体现在很多方面，比如自由流转的权利，根据2007年至2008年对10省调查的情况来看，农民希望承包地能够采取转包、出租、互换等多种形式流转，一些地方的农民甚至希望承包地能够入股，还有一些地方的农民希望承包地以抵押的方式流转。

　　在宅基地使用权方面，对这项权利的流转急需法律加以规制。2009年我们在对四省的农地法律制度调查中了解到，与城镇较临近的地区宅基地流转现象较为突出，而在较偏远的地区就基本上没有这种现象。虽然国家的政策法规一直禁止农村宅基地向城镇居民流转，但在城乡接合部，这种现象很难避免。在城市房价不断高涨的情况下，城镇居民普遍看好郊区农村宅基地的较低价格，尽管法律明确禁止，但隐性的宅基地流转市场仍然存在。通过进一步访谈我们发现，由于城镇居民获得的农村宅基地和房屋缺乏法律依据，双方的权益都不能得到有效保护，很容易产生纠纷，而且矛盾还不好化解。

　　总体来说，土地承包经营权和宅基地使用权在现实中得到了较好的保障，但并不是说不存在问题。比如，农村妇女因婚姻状况变化导致土地权益受损的情况较为普遍。另外，农民的承包地、宅基地因征收等原因导致权利受损以及补偿不到位的情况也比较突出。这些问题在当前情况下，有法律层面、制度层面和经济层面等多个方面的原因，可以说保障还有一定的缺失。

　　记者：您刚才提到，对农民迫切需要的权利的保障还有一定的缺失，可以具体分析一下其中的原因吗？这种缺失可以通过什么办法来弥补？

　　陈小君：从法律层面来看，土地承包经营权、宅基地使用权虽然在物权法中有规定，但还不完善，欠缺体系性。比如，对于关系农民重大生活利益的宅基地使用权，物权法里只有寥寥四条，基本上没有对权利进行细致规范，而应参照适用的土地管理法也没有相应的规范，致使相关领域的法律漏洞、空隙与法律矛盾仍然存在。可以说，法律规范的欠缺是影响农民土地权利实现的主要原因。

　　此外，农民土地权益得不到保障还有制度层面的原因，如土地承包经营权流转缺乏相应的市场机制。土地承包经营权流转，不仅需要供需双方，而且还需要有一定的中介机构来引导当事人进行流转。但从目前的实际情况来看，中介机构还比较缺乏，而且也没有得到农民的信赖。还有，在承包地、宅基地的征收方面，怎样制定一个比较合理的补偿标准没有制度保障，农民很少有参与权。

　　社会因素也是导致农民土地权利保障不到位的原因之一。如集体经济组织功能缺位，农民个体较为分散，权利得不到有力维护。另外，社会因素还体现在农村妇女因婚姻状况变化而导致的土地承包权益受损方面。虽然法律规定了男女平等，而且妇女地位得到了很大提高，但由于我国婚嫁制度的原因造成了隐性的性别歧视，“出嫁女”的土地承包经营权受到损害的情况比较常见。

　　要解决这些问题，就必须系统梳理研究农村土地权利体系，有针对性地完善土地法律法规，并制定相应的适应市场机制的各项经济制度。另外，完善农民土地权利的诉讼纠纷解决机制与调解、仲裁等纠纷解决机制，为农民实际上拥有的各种土地权利提供充分且及时的救济，也是在农民土地权利保护方面一个不可忽视的因素。

　　农村地权纠纷救济渠道仍存障碍

　　记者：近几年来，农地纠纷日益增多，使得农村成为当今社会矛盾和冲突最为集中的地方。您刚才提到，要为农民实际上拥有的各种土地权利“提供充分且及时的救济”，是不是可以这么理解，目前的救济途径并不是很畅通？对于完善农地权利救济制度，您又有何建议？

　　陈小君：从目前情况看，民间力量、政府部门和司法机构都可以作为农村地权纠纷解决的途径。这里既包括行政机关和司法机关等拥有国家公权力的主体，还包括仲裁机构、自治组织等。在整个救济系统中，包括私力型、公力型和社会型三种地权救济类型，形成了和解、调解、仲裁、诉讼和行政复议等多元救济途径。正是由于各种地权纠纷救济形式各具优点和特色，所以农民对地权救济选择较为宽广和自由。

　　但是，这样的多元救济模式在实践中并未完全发挥出功效，在农地权益纠纷救济实践中遭遇了一定的阻碍。究其原因，主要有两方面：一是仲裁制度的缺失与陌生影响了农民的选择；二是法律救济成本过高和制度功能未能有效发挥作用。

　　完善农村地权纠纷法律救济制度，可以从以下几个方面改进：

　　适当扩大法院的受案范围，尽可能将各种地权纠纷纳入诉讼解决机制之中，以发挥司法作为实现正义的最后一道防线的功能；

　　对现行农村土地承包经营纠纷仲裁制度加以完善，使其成为纯粹的民商事仲裁，凸显农村土地承包仲裁委员会的民间性和中立性；

　　无论是诉讼还是仲裁，均应当考虑对纠纷当事人实行不收费或者少收费的制度设计，降低农民寻求救济的成本；

　　提高基层政府和基层法院解决农村地权纠纷的公信力，提升纠纷处理者的素质，加强法律知识与法律意识的培养，为法律救济机制的有效运行提供人才的支持，切实保障农民合法土地权益的实现。

　　耕地保护现状仍不容乐观

　　记者：在全国农村工作会议上，“要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”被再次重申。您认为，目前耕地保护中存在的突出问题是什么？如何才能做到“严格”保护耕地？

　　陈小君：从调研情况来看，目前耕地保护的现状不容乐观。在我们课题组2007年至2008年对全国10个省份的农村进行的调查问卷中，有23%的受访农户表示耕地正在逐渐减少。

　　造成这一现状的原因是多方面的，比如不规范的农业结构调整，不少地方盲目占用耕地植树、植果，在耕地里挖塘养鱼，搞禽畜养殖基地，有的甚至不惜占用基本农田保护区。

　　从上述实地调查数据的研究来看，在取消农业税后，显性的耕地抛荒现象虽然仍然存在，但受访农户普遍反映该情形并不严重，目前较为突出的是隐性抛荒(如承包地种一季，闲置一季)和变相抛荒(如在承包地上种植树木，以便今后不再耕种)的现象。而且，违法占用耕地问题还在一定范围内存在，不少地方都存有在耕地上建窑、建坟和建房的现象，有的地方还存在在耕地上挖砂采石、采矿取土的情形。

　　此外，在一些城乡接合部，建设用地占用耕地的现象也较为突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事业之名的建设项目，也包括一些房地产开发项目。随着城市化工业化进程的加快，这一占用耕地的势头也有进一步蔓延的趋势。

　　要做到严格保护耕地，得做到四个“必须”：

　　执法须严。监管部门必须严格履行职责，严格控制建设占用耕地现象，加大对违法占用耕地行为的惩处力度；

　　规划须落实。各地方在国家土地利用总体规划下编制各个地方土地利用规划，确保耕地保护质量不变和耕地总量保持动态平衡，协调并平衡“建设”与“吃饭”之间的用地矛盾，使土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要；

　　利益须平衡。加大补偿耕地的力度和资金投入，坚决落实耕地“占一补一”制度，对非农建设占用耕地按“占多少，垦多少”的原则进行补偿，保护现有地面积长期稳定，总量平衡；

　　认知须提升。充分认识严格耕地保护对国家和对地方发展的长远意义。

　　农地立法应“还权于民”

　　记者：您带领的课题组对农地问题立法进行了将近8年的集中研究，您认为，农地问题立法应该以什么为宗旨？目前哪些农地问题应当加快立法进程？

　　陈小君：对农地法律制度的完善，应当注重坚持以人为本，从倡导不与民争利、让利于民过渡到重视限制公权力滥用、还权于民。也就是说，农地问题立法应突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，给他们以充分的选择权；将涉及农地权利的各方面问题作为一个整体来思考解决方案；以农民为价值依归，在法律上予以相同对待，促使农民的各种合法权益得以实现，使得“物尽其用、地尽其利”，让土地能够提供最多的产出，农民也因此获得更多的利益。以此为基础，从而构造促进农村社会持续发展、保障农村经济快速增长、解决农民生活贫困的社会秩序。

　　物权法、土地管理法、农村土地承包法等法律法规都从不同角度对农地问题进行了规范，因此，根据我国国情对当前农地权利予以体系化构建是当前农地立法完善的前提：

　　在具体制度设计上应以法律的形式明确农民集体独立的民事主体地位，通过限制国家权力不当介入农地处分权的运行，而使农民集体成为真正的所有权人，从而克服农民集体所有的缺陷；

　　逐步强化土地承包经营权的物权效力，对土地承包经营权的流转方式和程序予以规范，并建立完善的配合土地承包经营权且有利于土地效益增长、农民持续增收和集体发展壮大的良性流转制度；

　　规范宅基地的初始取得，强化其合法使用权，在宅基地流转中契合自由与限制的价值目标；

　　对地役权与自留地、自留山使用权，应从保守的制度立场转至开放的立法姿态。设计地役权主体如何确定、地役权公示、有偿设定地役权时的费用分担和分享问题，以及当事人双方协商不成或处于僵局时的补救方案等问题。同时，构建合理的自留地、自留山使用权制度，弥补当前的立法缺失；

　　对于农地登记制度，应从行政管理手段过渡到物权的公示公信，进一步强化农地登记制度的物权效力，并将登记对抗主义逐步向登记生效主义转变；

　　严格界定土地征收的公共利益范围，完善征收程序，同时应依法扩大征收客体，并完善补偿标准；

　　进一步完善农地救济制度，畅通合法的救济渠道，从而保障农民特别是农村妇女的合法权益。