对流动人口来说，子女的教育问题始终是个大难题。最近到东莞，与一位专门招收外来农民工子女入学的民办学校校长有过简短交流，获得一些感性认识。此一问题给笔者最大的感触是教育的不公平：本地户籍人口的收入普遍较高，他们的子女倒可以上免费的公立学校。外来农民工的收入本来就比较低，他们的子女基本上反而只能上收费的民办学校。

　　针对这一问题，人们普遍责怪外来人口比较集中的地方政府，要求它对常住本地的外来人口子弟的教育承担责任。这当然没错：外来人口对本地经济做出巨大贡献，他们理应享受政府提供的公共品。但除此之外，中央政府同样应当对这些外来人口子弟的教育问题承担财政责任。

　　在其他社会福利领域，流动人口同样面临困境。农民到外打工，通常被要求上“三险”。但这些农民工可能会流动，或者干脆就回到农村，这些社会保障如何跨地域衔接，已成为一大难题。解决这些难题，与解决外来人口子女教育问题，中央政府应当承担很大责任。具体可行的办法就是建立一个中央福利体系。

　　一个国家总会分成多层级行政区划。地方政府通常只对本地户籍人口提供公共品，这是顺理成章的。至于是否授予外来人口以户籍，那是另外一个问题。但这并不意味着外来人口就不能享有政府福利了。否则，他们岂不根本不成其为“国民”了么？有能力、也有责任向他们提供福利的，就是中央政府。

　　中央政府的职能在于打破、弱化地方之间的界线、壁垒，以维护大社会、大市场的正常运转，为国民在国境之内的自由迁徙提供便利。这就是“统一”的经济、社会价值所在。现代公民之所以被称为“国”民，就是因为，中央政府透过在全国范围统一执行法律，保障公民在国境之内任何地方可以行使其权利，享有其利益。在现代条件下，福利体系的部门与地域分割，也会妨碍大社会、大市场的运转与扩展，因而，中央政府自应想办法使之统一。

　　至少是在一定程度上统一。以义务教育为例，具体的操作方案可以是，中央政府出面建立一套面向全体义务教育阶段学龄儿童的教育福利体系。这一体系应当做到普遍而平等：平等地覆盖全国儿童，不论其为农民、城市居民，也不论其居住在北京，还是居住在宁夏，都拥有一个水平相同的教育福利账户。这样，不论他流动到什么地方，都可以用这个账户支付教育费用。

　　这一制度的基本特征是，中央政府用于义务教育的经费，按照人头均分到每个学龄儿童头上。至于具体拨款方式，激进的做法是建立一套类似于“学券制”的体系，每个儿童拿到等份的学券，可在全国任何地方支付上学费用，既可付给公立学校，也可付给私立学校。比较温和的方案是，各地每年汇总本地学生总数，应包括没有本地户籍但在本地上学的学生，中央政府照此划拨义务教育经费。也就是说，中央政府的拨款不是按照学生的户籍，而是按照学生的学籍在地方之间分配。这才是一个属于真正的“国民”的教育福利体系。

　　这样，就会形成一个双层的教育福利体系：上层由中央政府举办，属于中央福利体系，下层则是地方的教育福利体系。中央政府的教育福利体系是普遍的，且其水平也可以保持全国一致———当然，也可以适当地向落后地方倾斜。在此之外，各地可以依其经济社会条件建立地方教育福利体系。由此形成的教育保障体系有分有合，既可以让各地教育与本地经济社会文化水准相适应，又可以确保全体儿童享有最基本的教育保障。

　　建设这样一个覆盖全体儿童的普遍而平等的国民教育保障体系，并不需要中央政府额外花钱。中央政府所要做的是改变现有的拨款方式。中央政府必须意识到，向全体学龄儿童提供普遍而平等的教育费用保障，乃是中央政府的正当职责所在。各地固然存在经济社会发展水平的差异，教育也因此可以有一定地域差异。但中央政府必须平等对待每个国民。它也有责任透过自己的财政政策，尽可能确保全体国民在教育方面的平等。至少它应当确保，全体国民能够享受同等的中央政府供应之福利。

　　据此，中央政府可以根据目前人口大量流动、孩子随父母大量流动的现实，制定出更为合理的教育经费分配、拨付制度。其他社会保障体系也可以照此办理。中国是个大国，地方的多样性不可避免，这种差异甚至也是大国的优势所在。不过，中央政府应当透过制度设计，让每个国民不论生活在任何地方，都可以享受到最基本的福利。