包括正在使用的旧村址在内的河南封丘县王村乡新李庄村近300亩土地，在没有合法手续的情况下，很快将变成开发商广告牌中的“300亩风情大盘、30万平方米高尚社区”。　新华社记者　李钧德　摄

　　在现行土地制度下，城乡土地利用缺乏有效衔接，建设用地在城乡两头出现扩张

　　土地过度开发挑战承载极限

　　□记者　侯大伟　杨玉华　报道 来源：经济参考报

　　在以“用途管制”和“城乡分割”为特征的我国现行土地管理制度下，城市和农村分别在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系下寻找各自的发展路径。记者调研发现，在这种土地管理制度下，因城乡土地利用缺乏有效衔接，一方面一些农村缺乏规划出现用地“扩张热”；另一方面部分城市由于土地承载不足而掀起“圈地潮”。

　　2010年的用地规模2007年前就已突破

　　在安徽宣城，从市区到该市20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，很多农房已经破落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。宣城市宣州区向阳镇蔴口村村民刘庆保对《经济参考报》记者说，他们村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人长年在外务工，家里的房子、宅基地都是长年空着。

　　国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果表明，农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村比例都超过了30%，自然村庄内的住宅松散凌乱，形成许多难以利用的空闲地。

　　农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至是举家外迁，其房子、土地长期闲置在农村。

　　而与此形成鲜明对照的是，随着城市化的快速推进，国内不少城市陷入了土地承载力不足的困境。以成都市为例，国家实施西部大开发战略十年以来，成都进入了城镇化快速发展轨道上，一大批重点项目、重点工程迅速落地，城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，按照成都市现在的发展速度，未来5年将用完成都市到2020年的用地指标。

　　《经济参考报》记者了解到，除西部个别发展较为缓慢的城市外，城市发展面临土地承载力不足在全国是一个普遍现象。

　　在安徽芜湖市，早在去年7月份，该市就已将安徽省批给的6485亩全年用地指标全部用完。记者从芜湖市国土资源局了解到，近几年来，芜湖市发展速度较快，用地指标每年都不够。

　　芜湖、成都这样的中西部城市尚且如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区，面临土地承载力不足的问题就更加突出。根据国土资源部的一项调查，佛山市原土地利用规划确定到2010年的用地规模，早在两年前就已经被突破。

　　土地过度开发承载接近极限

　　在城镇化快速发展的推动下，在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，寻找各自发展路径的城市和农村，都在扩张土地利用。

　　《经济参考报》记者采访发现，由于城市发展越来越受制于土地瓶颈，各地不得不在政策的边缘游走，不断探索和突破：芜湖市2009年实际用地已经超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、平移农村建设用地指标等方式来解决的；2008年以来，北京市朝阳区也加大土地储备力度，启动了一系列征地拆迁项目，目标是储备26平方公里建设用地；深圳、东莞、佛山等城市开始“旧城镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造，也是希望借此腾出更多的城市建设用地。据了解，仅佛山市在十一五规划期内，就计划通过“三旧”改造节约出18万亩建设用地，相当于该市10多年新增建设用地的总量。

　　在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。

　　由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。根据国土资源部的统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，广东省深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。

　　“通过如此高强度的土地开发利用而获得的经济高速增长不可持续，今天深圳市面临艰苦的转型就是前车之鉴。”国土资源部土地利用司司长廖永林说。

　　在“保增长、保民生、保红线”之间为难

　　一方面是城市和小城镇的快速膨胀，另一方面又是农村建设用地逆向扩张；在这两种力量的合力作用下，耕地红线受到挤压。国家土地督察武汉局近两年查处的农村建设用地违法案件中，占用耕地建住宅、修农庄的比例达70%。

　　在安徽省的个别县，甚至出现耕地保护倒挂情况，与其基本农田保护责任指标相差数万亩，但值得庆幸的是，这些县所在市的区、县能够填补这些“亏空”，确保在市一级耕地保护目标责任的履行。

　　面对这种状况，国土部门和基层党政干部认为，在现行的以“用途管制”和“城乡分割”为特征的土地管理制度下，“承载城市发展、推动农村变革和有效保护耕地”三者之间互相打架，地方国土部门常常在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难。

　　东部地区一位国土部门的干部向《经济参考报》记者直言，我们常常面临一个无解的难题，项目要落地但没有指标，从保增长的角度，需要让项目尽快落下来；从保民生的角度，征地拆迁要尊重农民利益；从保红线的角度，占补平衡需要先补后占，时间漫长。“地方发展的压力、农民利益的维护、耕地保护的责任都落在了国土部门的头上，但现有的土地管理制度让我们无法有一个均衡的解决方案。”

　　国土部门和基层一些干部认为，需要尽快调整我国现行土地管理制度，打通城乡建设用地综合利用的封闭界限，合理、高效地综合利用城乡土地。

　　专家呼吁：在全国进行农村产权制度改革

　　成都市新津县袁山村村民袁福清是农村产权制度改革的受益者。他拿着自家的《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》(即“宅基地使用权证”)和《房屋所有权证》等权属证明对记者说“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，如今有了这些证件不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”

　　专家呼吁，应尽快总结成都、重庆在农村产权制度改革过程中的经验和不足，在全国进行农村产权制度改革，明确农村和农民的土地、房产的物权属性，并在此基础上建立城乡统一的建设用地交易市场、规范的农村产权交易平台。

　　系列土地违法案件以“未批先用”为主要特点

　　国家土地督察成都局局长常嘉兴认为，目前用地审批环节多、周期长、效率低造成土地供应滞后于城市快速发展步伐，加剧了城市建设用地承载力不足，也引发了以“未批先用”为主要特点的一系列土地违法案件。

　　在国土资源部两年前组织的全国土地执法百日活动中，仅东北三省就清理出“未批先用”土地11万余亩，占“未批先用、以租代征、违规建新区和扩区”三种违法违规用地面积的88%。安徽省芜湖市国土资源局局长强伟介绍说，由于去年“扩大内需保增长”的需要，国土资源部曾一度有条件允许地方“未批先用、边用边报”，但这种模式不是长久之计，需要通过简化用地审批环节，再造用地审批流程，以适应并进一步推动城镇化快速发展趋势。

　　常嘉兴、强伟等国土部门的干部建议：一、简化审批环节，把现行的用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用许可”和“征收”两个环节。“转用许可”规定具体区位和数量限制，设定期限；期限内实际发生的流转、征收、供地为有效许可；没有实际流转、征收、供地的部分期满失效“许可”自动撤销。

　　二、优化各级政府审批事项和审查内容。国务院负责总量控制，基本农田、规模以上用地的“转用许可”，国家重点项目用地征收；省级政府负责其他用地“转用许可”，其他项目用地的征收审批；优化各级政府和国土部门“转用许可”和“征收”的审查内容，至于失地农民社保、多途径安置等“捆绑”于征地过程中的其他责任，应制定相关制度规范，交由地方政府执行，而从“转用许可”和“征收”程序中剔除。

　　三、规范审批程序、规定各个环节办结时间，提高中间环节效率，以稳定的、规范化程序来保证效率，一定要避免用地批件在中间某个环节压上数十天，上不晓，下不知。

　　四、根据国家、区域性和地方国民经济和社会发展规划，各级国土部门开展近、中期建设用地供需分析和需求预测，包括总量、结构和空间的分析、预测，对拟于近期储备、征收、使用的土地，事先查清宗地权属、利用现状、规划用途，拟征地补偿安置方案，预估其建设用地市场价格，形成宗地或区片农转用、征收和供地预案。

　　农民希望得到物权化的农地使用权

　　8年前，人民大学土地管理系曾经和美国农村发展研究所联合对我国17个省市农村进行调查。调查结果显示，90%左右的村民认为应该有承包土地的转包权，75%的村民认为应该有承包土地的继承权，60%以上的村民认为户口外迁之后应该有权继续耕种。充分说明农民也希望得到其承包土地实实在在的权利，即物权化的农地使用权。

　　北京大学国家发展研究院李力行博士认为，随着城市化、工业化的急速推进，“传统的农村”正在发生深刻的变革，农村传统的“土地资源配置方式、居住模式和城乡空间布局”都受到了前所未有的冲击，但由于农村集体土地所有制在农民、集体和国家之间缺乏清晰的权利界定，带有先天的易变、模糊与互相侵犯的惯性。“禁止土地流转则导致资料配置的效率低下；允许流转，其模糊的产权不仅为互相侵犯权益提供方便，也难以实现土地高效利用。所以统筹城乡发展必须尽快完善农村产权制度，明确房屋、土地等农民资产的所有权和使用权。”

　　国家土地督察沈阳局(简称“沈阳督察局”)在分析近年来涉地信访和纠纷案件后也得出了“需尽快完善农村产权制度”的结论。沈阳督察局认为，有必要按照物权法的原则强化农民所拥有的土地权利的物权地位，使其成为在土地征收或流转过程中具有与新的土地使用者抗衡实力的对等一方，也有利于从内部遏制土地违法行为的发生。

　　国土资源部地籍管理司土地权属处处长孙建宏表示，农村产权制度改革不仅对维护农民权益非常重要，对经济发展促进作用也很明显。他说，通过完善农村产权制度，可以促进农民通过利用和经营自己的土地实现增收，充分体现土地财产的市场价值。

　　尝试建立耕地保护新机制

　　在成都市温江区农民彭秀云家里，记者看到了她与温江区政府签订的《耕地保护合同》，上面除载明耕地面积、地块数量、类型等基础信息外，还明确规定了其权利与义务。按合同约定，彭秀云不得自行或允许他人在耕地上建房、采石、取土、挖鱼塘等，不得闲置荒芜耕地，并负有对耕地破坏行为的制止、检举责任。如出现违约，政府有权责令其改正，若对耕地造成永久性破坏，将追缴全部耕保基金补贴，并进行相应处罚。彭秀云说“家里现在有2亩地租给别人，我隔几天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者盖了房，我就领不到耕保金了，那可不行！”

　　根据成都市统筹城乡委员会主任付毅的介绍，这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于为农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。更重要的是，如果耕地发生流转，耕保金的发放对象并不随之改变，以此激励农民主动监督耕地流转大户确保耕地使用性质不改变。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，四川省成都市通过设立耕地保护基金，用以经济利益补偿和契约式管理的手段实现耕地保护的探索值得借鉴。他表示，应该建立一个与我国城镇化快速发展形势相适应、能够激发地方和农民主动保护耕地积极性的耕地保护新机制。改革开放30年来，严格保护耕地的政策取向，为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实物质基础，保证了我国工业化、城镇化平稳推进。但也应看到，我国现行的土地管理制度是主要依靠国家行政力量来贯彻耕地保护政策，不能激发地方和农民保护耕地的积极性，在城镇化快速发展的背景下和G D P增长的冲动下，耕地红线受到冲击越来越大。

　　此外，芜湖市国土资源局局长强伟还建议说，在现行的干部考评办法中，要将耕地保护和经济发展提高到同等重要地位，有条件快速发展区域以经济增长指标为主，重要的产粮区则应该突出耕地保护、耕地整理的考核指标，只要工作出成效，两种干部都要得到提拔重用，决不能再出现“认真执行国家土地政策但经济发展相对较慢的干部被认为是缺乏改革魄力，而通过违法违规用地获得一时经济发展的干部受到提拔重用”的现象。

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　　成都市探索城乡衔接的“金土地工程”

　　在三年前还是成都市市级贫困村的新津县袁山村农民集中居住区，《经济参考报》记者看到了一幅完全不同的景象：户户青瓦房，家家大宅院；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里边……

　　这就是在成都被农民称之为“金土地工程”的实施项目，它是成都市在推进统筹城乡发展过程中实施农村土地整理系列做法的总称，即是通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，促进农用地规模经营和现代农业发展，引导农民集中居住，推动城市基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖，从而推动农村快速发展。

　　“农民集中居住、土地集中经营”

　　过去，成都市农村土地利用较为粗放，浪费严重。成都市国土资源局副局长黄晓兰的介绍说，耕地田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多；建设用地因村民多散居且布局缺少规划，土地利用也显得较为混乱。据测算，如果通过合理规划布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引导农民集中居住，将人均占有集体建设用地面积从150平方米下降到110平方米左右，全市将节约出42万亩集体建设用地。

　　基于这种认识，成都市开始了“农民集中居住、土地集中经营”的农村土地利用集约化探索。据了解，截至目前，成都市市本级财政共投入38亿元，完成土地整理项目100个，整理面积达120万亩，新增耕地16万亩，建成农民集中居住区和聚居点251个，集中农民7.9万人，建成56个面积在5000-10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。未来8至10年内，成都还将投入资金200亿元以上，推进土地集约利用、农民集中居住。

　　袁山村和五峰村的联合党委书记李伟介绍说，通过村民集中居住和土地整理工程，袁山村共节约出近百亩集体建设用地，村委会经过全体村民的同意，将其中的40亩建设用地拿出来进行抵押，由新津县农村投资公司做担保并贴息，向该县农村信用联社贷款150万元，与当地一家獭兔养殖场合办了袁山獭兔养殖合作社。按照双方约定，前三年，村集体经济组织每年保底分红55万元，其中50万元用于偿还银行贷款；三年后，村集体经济组织则每年保底分红15万元。此外，合作社必须聘用当地村民进行养殖生产工作。

　　李伟说，通过土地整理和市场运作，不仅村集体经济可以稳步发展壮大，也可以为村民在家门口创造出更多到二、三产业就业的机会。2008年，袁山村的人均年纯收入超过6000元，而三年前这个数字仅为2600余元。

　　突破“用途管制”的瓶颈

　　黄晓兰说，我国现行土地法的要求就是“用途管制”，但是经过近几年的快速发展，成都同国内其他很多特大城市一样，其发展已经遇到用地瓶颈问题，必须找到一条“不能违反法规、不能侵占耕地、不能损害农民利益”的城市合理用地道路———通过农村建设用地与城市建设用地增减挂钩，实现耕地占补平衡，解决城市用地瓶颈。

　　以成都市郫县为例，早在2004年初，该县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标，为了解决用地不足的问题，该县在唐元镇长林村进行土地整理，节约出263亩农村建设用地。这些节约出来的农村建设用地被平移到该县县城规划区范围的犀浦镇，经依法批准征用犀浦镇城镇规划区范围的建设用地并用作为经营性用地公开拍卖，共得11亿余元。据统计，2006-2008年间，成都市实施了15个挂钩项目，共申请挂钩流转土地指标6980余亩，其中农民安置区使用1600多亩，城镇建新区使用5300多亩。

　　北京大学国家发展研究院李力行博士评价说，这等于是将土地的综合整治作为城乡统筹的工作平台，使那些远离中心城区的偏远农村地区，也可以得到一笔当地根本无从筹措的建设新农村的资本，同时也为城市发展提供必要的土地承载。

　　关键在于剥离土地的社会保障功能

　　成都市的土地制度改革和农村产权制度改革在取得一定成效的同时，也走进了深水区。

　　首先是如何避免农民因土地大规模流转而出现“学无所教、病无所医、老无所养、生活无以为继”的状况。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林教授认为，自古以来，作为农民“命根子”的耕地在实质上一直承担者农民最低生活保障的功能。直到今天，农村土地所具有的保障功能还是农村社会保障体系的重要组成部分，如果不能构建起城乡衔接、全域覆盖的社会保障与社会保险体系，将农村社会一部分社保功能从土地剥离，从而还原其单纯的资产属性，推进农村土地市场化配置机制将承担着巨大的风险，稍有不慎就可能造成城市强势资本进入农村“攻城掠地”，以市场的合法方式把大量农民积压在城市社会和农村社会之间。“所以，我们这一阶段统筹城乡发展的关键，在于剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障。”迟福林说。

　　其次是地方政府如何从过去的征地者向土地市场管理者角色转换。李力行说，在现存的土地管理体制下，地方政府是农村土地入市唯一合法操作者，低价征地———进入土地一级市场———招拍挂实现转让———获取土地级差收益，成了地方政府财政收入的重要来源方式。进行农村产权制度改革后，地方政府转变为土地市场管理者，农民在理论上成为资产出让方。地方政府的土地财政与其有保障农民土地财产权利的责任发生冲突，处理不好必然在农民与地方政府之间形成紧张的社会关系。

　　三、如何消化和吸收剩余农村劳动力也是一个不容忽视的问题。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，农村土地制度的产权改革，将使农村土地实现规模化、集约化的经营，必然导致更大规模农村剩余劳动力的出现，对他们的吸纳也将是农村产权改革必须付出的一个成本。如果不能依靠产业发展和合理布局而实现对农村剩余劳动力的吸纳，他们极有可能演变为新一代的农村无业游民，从而对农村的社会稳定造成威胁。

　　四、如何吸取当年国企改革出现国有资产流失的教训，在进行农村产权改革过程中避免集体资产流失以及因此而造就农村暴富阶层。当年的国企改革因为没有监管好国有资产，不仅造成国有资产流失，还因此造就了一大批暴富阶层并形成了严重的阶层对立。在农村产权改革过程中，如何避免重蹈覆辙，成为改革者的一大考验。